师：同学们好，上一课我们学习了中国古代官员的管理。今天，我们把目标聚焦于西方，一起来学习西方的文官制度。

　　大家来看这幅图片，这是1854年提交英国议会的关于建立常任文官制度报告的封面书页。这份报告由当时英国财政部的两位官员经充分调查研究撰写而成。它尖锐地批评了当时英国官员选任制度的种种弊端，并提出许多行之有效的解决方案。

　　那么，为什么当时英国会出现这份报告？基于这份报告建立起来的英国文官制度有哪些特点，又产生了怎样的影响？通过今天这节课的学习，我们一起寻找答案。

　　关于“文官”这个概念，1977年英国内阁解释为：文官仅指在法律上有国家工作人员身份的内政和外交行政部门工作人员。从这段解释，我们可概括出文官的两大重要特征：一是文官是国家工作人员，为国家服务；二是文官仅指行政部门工作人员。在英国概念中，决策、司法部门官员不属于文官。所以，文官与我们通常所说的官员，以及中国正在实行的公务员制度，并非完全等同。

　　文官制度是国家政治制度的重要组成部分。我们先回顾近代文官制度建立前西方官员任用制度的演变。

　　15 - 13世纪中古时期的西欧，实行以封君、封臣制，庄园与农奴制为主要特征的封建制度。封建主直接统治人民，无需专门政府官员。

　　中古时期后期到近代早期，即14 - 16世纪，西欧各国王权不同程度加强，事务增多，国王开始挑选亲信赐予官职处理日常事务。官员任命权源于君主，君主成为其唯一效忠对象。1688年光荣革命后，资本主义制度在英国逐渐建立，政府管理事务增多，需更多官员。

　　虽光荣革命后议会权力逐渐提高，但在英国，官吏任免一向实行恩赐制，恩赐权属于国王和枢密院，官员任免权仍受少数人或集团掌握控制。所以从中古时期后期到17世纪，忠于个人成为官员选拔的主要标准。

　　到了18世纪，情况开始变化。随着资产阶级代议制发展，以轮流执政为主要特征的政党政治在英国、美国等资本主义国家逐渐出现。在政党政治下，出现所谓“政党分肥制”。选官标准从忠于个人变成忠于政党，官员任职、免职依据选举结果而定，客观上打破政府贵族化传统，为平民进入政府任职创造条件。也正是在18世纪，任免官员的恩赐权转移到内阁、首相和大臣手中，他们滥用权力任人唯亲，造成官吏腐化和无能。

　　同样在两党轮流执政的美国，出现“分赃制”，即“政党分肥制”，形成于19世纪30年代。该制度本质是把官职作为奖励给在竞选中有功的本党党徒。例如，1829年民主党人安德鲁·杰克逊出任美国总统，他认为政府工作简单，任何理智正常的人都能胜任。所以竞选获胜政党应将政府职位授予本党人士或助选工作人员。就任总统后，他的追随者宣称“在政治上就像在爱情和战场上一样，肥缺归胜利者所有”，这就是“政党分肥制”名称的来源。

　　由于任期有限，这些官员任职期间贪赃枉法、营私舞弊，导致官员素质下降，无法胜任政府工作，且影响政府工作连续性和稳定性。可见，政党政治下的选官制度存在诸多弊端，英国等西方国家的官员选任制度亟需改革。

　　除原有选官制度弊端外，19世纪中期英国工业革命即将完成时，发生两个新变化：一是工业资产阶级影响力扩大、地位提高，他们追求效率，要求建立高效且相对减少开支的政府，利于工业资本主义发展；二是工业革命时期，英国政府职能扩充，机构增加，文官队伍规模增大。这两个变化对英国官员选拔与管理提出新要求，且都由工业革命推动。此外，工业革命后民众受教育程度普遍提高，要求平等参与政府工作，改变不合理的官员选任制度。

　　综合分析，西方文官制度出现的主要背景有两方面：一是既有的选官制度存在严重弊端；二是工业革命促使政府治理水平需提高，工业革命起到类似催化剂作用。

　　下面研究西方文官制度如何建立。早在18世纪初，英国规定议员若得到国王任命或从国王处领取薪俸，就不能再担任议员。此法案目的是防止国王在议会安插亲信，即除高级大臣外，一般由国王任命的行政官员不能当选下议院议员。这样，英国官员分为两种：一种是类似首相的高级官员，可同时担任议员和政府要职；另一种是中低级官吏，不能担任议员，只能专门从事行政管理，贯彻政府行政命令或政策。这就出现决策与行政分离的现象。

　　19世纪初，英国开始在一些政府部门设置常务次官，可长期任职，不受政党更替影响。从此，英国官员分为政务官和事务官两个群体。政务官由选举或任命产生，通常是某党派核心成员，参与制定政策，与政党内阁共进退；事务官不由选举产生，也不由政府任命，不与政党内阁共进退，只负责执行政府政策和实施国家法令，即本课所讲的文官。19世纪初，英国文官群体正式形成政务官和事务官的分离，一定程度上避免或缓解了政党更替带来的动荡。比如，英国首相属典型政务官，随政党共进退；内阁秘书属典型事务官，不随政党更替而变动。

　　回到1854年关于建立常任文官制度的报告，面对19世纪工业革命时期社会发展要求，报告提出怎样选任文官的办法呢？报告主张通过公开竞争考试选拔人才，并建议建立完整奖励制度激励官员工作，即公开选拔、择优录用。看到通过考试选拔官员，我们很容易联想到中国古代科举制。实际上，英国文官体制改革在一定程度上受中国古代科举制度影响。